چرایی نیاز به قانون در حوزه فنی و حرفه ای

چکیده

نتایج حاصل از بررسی طرح‌ها و لایحه‌ها در 9 دوره قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای حاکی از آن است که:

• تاکنون در ۶7 طرح و لایحه اعم از لایحه بودجه و برنامه‌های پنج‌ ساله توسعه، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قوانین اختصاصی،‌ مواد و احکامی به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای اختصاص یافته است که شامل ۵0 لایحه و 17 طرح می‌شود. از ۵0 لایحه،‌ تعداد ۴1 لایحه مربوط به قانون بودجه و برنامه‌های پنج ساله توسعه بوده است.

• دو لایحه مربوط به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بوده‌اند.

• از ۲۴ طرح و لایحه اختصاصی مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای، تاکنون فقط شش طرح و سه لایحه تصویب شده است. نکته مهم در این زمینه، وجود تنها یک طرح مصوب است که در آن به ارزش واقعی آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای توجه شده است (طرح الزام به فراگیری آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای برای اشتغال به کار که به تصویب رسیده است اما در واقع اجرا نمی‌شود).

• مواد و احکام مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در قوانین برنامه‌های توسعه عبارت‌اند از: تبصره‌های «۲۴» و «۲۶» قانون برنامه اول توسعه؛ بند «د» تبصره «۹۵» و جزء «7» و «10» از بخش ۵، و جزء «۱۴ ـ 7» و «۱۵ ـ 7» برنامه دوم توسعه؛ ماده‌های (۱۴۶) و (۱۵۱) قانون برنامه سوم توسعه؛ ماده «55» قانون برنامه چهارم توسعه؛ ماده‌های ۱۹۴، 80، 23، 21 و ۱۹۵ برنامه پنجم توسعه.

• بررسی سهم طرح‌ها و لایحه‌های مربوط به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در این 9 دوره بیانگر آن است که در مجلس نهم بیش از هر دوره دیگری به این موضوع توجه شده است. شش طرح و شش لایحه حاصل تلاش‌های مجلس شورای اسلامی و دولت در این زمینه بوده است. نتیجه حاصل از این بررسی،‌ نیاز به توجه بیشتر مجلس و دولت به حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای را نشان می‌دهد. زیرا این نوع آموزش مسیر دستیابی به شغل را آسان‌تر می‌سازد، امنیت اجتماعی را ارتقا می‌بخشد، و اشتغال پایدار و آموزش مادام‌العمر را به ارمغان می‌آورد. اجرای قانون نظام جامع آموزش فنی‌وحرفه‌ای، وجود یک نهاد ملی سیاست‌گذار و هماهنگ‌کننده، تدوین و اجرای صلاحیت حرفه‌ای، و ایجاد «مراکز سنجش ملی»، راهکار اصلی جبران کم‌توجهی به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در حوزه قانون‌گذاری است.

مقدمه

در قلمرو حکومت‌ها، با ظهور پدیده‌های نو و پیشرفت جوامع، نیاز به تدوین و اجرای قانون موضوعیت می‌یابد. از جمله این موارد که امروزه در بسیاری از کشورها مطرح و قوانین خاصی برای آن تصویب شده و جوامع بین‌المللی، کنوانسیون‌ها و توصیه‌نامه‌هایی در ارتباط با آن تصویب کرده‌اند، حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای است. تاکنون هشت سند بین‌المللی در این زمینه به تصویب رسیده است.

آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در سه قلمرو آموزش‌های رسمی، غیررسمی و سازمان‌نایافته اجرا می‌شوند.

قدمت آموزش‌های سازمان نایافته که بخش عمده آن به آموزش‌های استاد شاگردی برمی‌گردد، قابل احصا نیست. اما آموزش‌هی غیررسمی که به صدور مدرک منجر نمی‌شود و به صدور گواهی‌نامه می‌انجامد، و آموزش‌های رسمی که به صدور مدرک منجر می‌شود، در هر کشوری پیشینه‌ای ‌قابل رصد کردن دارند.

آموزش‌های رسمی فنی‌وحرفه‌ای در ایران با تأسیس «مدرسه دارالفنون» در سال 1230 ش آغاز شد. هر چند که مدرسه دارالفنون در حقیقت اولین دانشگاه در کشور است،‌ اما به دلیل درهم تنیدگی آموزش‌های علمی ـ عملی می‌توان آن را شروع آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در کشور قلمداد کرد.

مهم‌ترین قوانین قبل از انقلاب در این بخش قانون برنامه هفت ساله پنجم، قانون کارآموزی و اساسنامه صندوق کارآموزی است.

در هدف‌های قانون برنامه پنجم عمرانی، شاخص‌های کمی «تربیت نیروی انسانی ماهر و تکنسین، ظرفیت مراکز تربیت کارگر ماهر در بخش صنعت،‌ خدمات و کشاورزی برای تربیت نیروی کار جدید، کارآموزی شاغلان، و ظرفیت مراکز تربیت تکنسین» تعیین شده‌اند.

قانون کارآموزی در سال 1349 به تصویب رسید. در این قانون به آموزش‌های غیررسمی فنی‌وحرفه‌ای و تربیت کارگر حرفه‌ای توجه شد و به تشکیل «شورای عالی کارآموزی» انجامید. پس از آن در اصول 3، 28 و 43 قانون اساسی (مصوب 1358)، موضوع اشتغال،‌ نیروی انسانی و کار مورد نیاز جامعه مطرح شد.

در سال 1359، تشکیل «شورای عالی و هماهنگی آموزش فنی‌وحرفه‌ای» به تصویب رسید. در این سال همچنین تشکیل «سازمان آموزش فنی‌وحرفه‌ای» از تجمیع مراکز تعلیمات حرفه‌ای، صندوق کارآموزی و کانون کارآموزی اعلام شد. پس از آن در قوانین برنامه‌های توسعه مقرراتی در حوزه این آموزش‌ها مصوب شدند، هر چند که در اجرا چندان موفق نبودند.

با توسعه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای، هنرستان‌های متعددی توسط آموزش‌وپرورش ایجاد شدند. پس از آن آموزشکده‌های فنی‌وحرفه‌ای برای تربیت تکنسین تشکیل شدند. تشکیل دانشگاه تربیت دبیر شهید رجایی و دانشگاه جامع علمی کاربردی و سپس جدایی آموزشکده‌ها از آموزش‌وپرورش و ورود آن‌ها به وزارت علوم، تحولات بعدی در این حوزه بودند. قطعاً با وجود پیامدهای مثبت این توسعه، وجود خلأهای قانونی پیامدهای منفی را نیز عیان می‌ساختند ناهماهنگی میان ارائه‌کنندگان آموزش،‌ بخشی‌نگری، موازی‌کاری و بسیاری مسائل دیگر، نتیجه فقدان قانونی جامع در این زمینه‌اند.

فصل اول: تبیین مسئله

قوانین با توجه به نیازهای جامعه و در راستای حل موانع تحقق آن‌ها شکل می‌گیرند. تنوع، تکثر، جامعیت و گستردگی قوانین ناشی از توجه به آن حوزه‌هاست. بسیاری از کشورها، اعم از اروپایی (آلمان، روسیه، انگلیس، بلاروس)، آمریکایی (شیلی، امریکا)، آسیایی (کره‌ جنوبی، فیلی‌پین) و استرالیا قوانین‌ خاصی برای آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای تصویب و اجرا کرده‌اند.

نگاهی به قوانین کشور قبل و بعد از انقلاب در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای روشنگر نگاه قانون‌گذاران و دولت‌مردان است.

اولین دوره مجلس شورای اسلامی بعد از انقلاب،‌ در تاریخ 7 خرداد 1359 تشکیل شد. هم‌اکنون دهمین دوره قانون‌گذاری در مجلس شورای اسلامی در جریان است. حاصل 9 دوره تقنین در کشور، انبوهی از قوانین است که مبنای اداره دستگاه‌های مختلف، بخش خصوصی، و شخصیت‌های حقیقی و حقوقی است.

قوانین در کشور با پیشینه طرح‌ها و لایحه‌ها شکل می‌گیرند. نیازهای ضروری جامعه و مردم مبنای ارائه و تدوین این اسناد حقوقی است.

آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای یکی از موضوع‌های بین دستگاهی در کشور است. سه وزارتخانه اصلی «آموزش‌وپرورش»، «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» و «علوم، تحقیقات و فناوری» و چند وزارتخانه دیگر، از جمله «فرهنگ و ارشاد اسلامی»، «جهاد کشاورزی»، «بهداشت و درمان» و ... نیز به نوعی با آموزش‌های علمی ـ عملی مواجه هستند. به علاوه، این نوع از آموزش در سراسر جهان شناخته شده‌ است و از مؤلفه‌های اصلی توسعه پایدار،‌ اشتغال پایدار، آموزش مادام‌العمر و ... محسوب می‌شود. اکثر شغل‌ها نیازمند آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای هستند. لذا توجه به این نوع آموزش می‌تواند به سلامت روانی جامعه، اشتغال،‌ تولید باکیفیت و رقابتی، و ... منجر شود.

بررسی وضعیت تقنینی کشور در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای و علل نیاز به قوانین دقیق و جامع هدف این مقاله است. لذا نگاهی اجمالی به مسیر 9 دوره مجلس شورای اسلامی برای تبیین وضعیت قانون‌گذاری در این حیطه ضروری است.

فصل‌دوم: بررسی طرح‌ها و لایحه‌های مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در 9 دوره مجلس شورای اسلامی

در مجلس اول طرح «نظام آموزش فنی‌وحرفه‌ای» به مجلس تقدیم شد، ولی متأسفانه بررسی آن تا مجلس دوم به ‌طول انجامید و درنهایت رد شد. به جز این مورد، تنها در «قوانین بودجه» می‌توان اثری از توجه به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای را دید.

در مجلس دوم لایحه کار به مجلس تقدیم شد که بخش‌هایی ازآن به آموزش‌های غیررسمی مربوط می‌شد. در این دوره نیز در لایحه‌های بودجه اثری از آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای دیده می‌شود.

در طول دوره سوم مجلس شورای اسلامی،‌ سهم آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای 9 طرح و لایحه بود.

چهار لایحه مربوط به بودجه و یک لایحه مربوط به برنامه اول توسعه بودند که تصویب شدند و به تأیید شورای نگهبان رسیدند. لایحه اصلاح قانون کار که در مجلس قبل تصویب شده بود،‌ مورد ایراد شورای نگهبان واقع شد و پس از رفع ایراد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. لایحه اجازه اخذ هزینه‌های مربوط به صدور اجازه تأسیس و تجدید امتیاز آموزشگاه‌های علمی آزاد، و طرح دیپلم فنی شناختن مدرک فارغ‌التحصیلان آموزشگاه بهداری روستایی به تصویب رسیدند و طرح نحوه تأسیس آموزشکده و دانشکده در شهرستان‌ها تحت بررسی کمیسیون باقی ماند.

شش لایحه سهم آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در دوره چهارم مجلس است. چهار لایحه بودجه، یک لایحه برنامه و یک لایحه اجازه پرداخت دستمزد به دانشجویان کارآموز که در مجلس قبل ارائه شده بودند، در این دوره به تصویب رسیدند.

چهار لایحه بودجه سنواتی، یک لایحه مربوط به قانون برنامه سوم توسعه،‌ و یک لایحه مربوط به قانون الزام فراگیری آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای برای اشتغال به کار، نتیجه عملکرد مجلس پنجم در این زمینه است.

در مجلس ششم دو طرح و پنج لایحه مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای مطرح شدند. چهار لایحه مربوط به بودجه‌های سنواتی و یک لایحه مربوط به تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به تصویب رسیدند. یک طرح مربوط به توانمندسازی زنان سرپرست خانوار تحت بررسی در کمیسیون باقی ماند و یک طرح مربوط به تشکیل مؤسسه حرفه‌آموزی و اشتغال زندانیان استرداد شد.

سهم آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای از مجلس هفتم، 7 لایحه بود. چهار لایحه بودجه سنواتی و یک لایحه برنامه چهارم توسعه به تصویب رسیدند. لایحه کارورزی و اشتغال بی‌کاران در کمیسیون تحت بررسی باقی ماند و لایحه توانمندسازی زنان سرپرست خانوار مسترد شد.

سهم حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای از مجلس هشتم،‌ پنج لایحه و سه طرح بود. چهار لایحه بودجه و یک لایحه قانون برنامه پنجم توسعه به تصویب رسیدند. طرح تغییر نظام آموزشی کشور به شورای انقلاب فرهنگی ارجاع و در آنجا تصویب شد. طرح پذیرش دانشجو در آموزشکده‌های فنی‌وحرفه‌ای به تصویب مجلس رسید، و طرح تبدیل وضعیت مربیان حق‌التدریس سازمان آموزش فنی‌وحرفه‌ای هم با اصلاحاتی در کمیسیون به تصویب رسید، اما به مرحله صحن نرسید.

سهم آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای از مجلس نهم، 12 طرح و لایحه است (6طرح و 6 لایحه). در این دوره نسبت به دوره‌های قبل بیشترین تعداد طرح‌ها و لایحه‌های مربوط به حوزه فنی‌وحرفه‌ای را شاهد هستیم. چهار، لایحه بودجه سنواتی و یک لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به تصویب رسیدند و لایحه نحوه کمک‌های اشخاص حقیقی و حقوقی هم درکمیسیون تصویب شد. طرح تبدیل وضعیت مربیان حق‌التدریس سازمان آموزش فنی‌وحرفه‌ای در صحن و طرح بیمه مؤسسان آموزشگاه‌های آزاد در کمیسیون تصویب شدند. طرح تأمین نیروی انسانی دانشگاه فنی‌و‌حرفه‌ای بررسی نشده است. طرح نظام جامع آموزش و تربیت فنی‌وحرفه‌ای که محصول مشترک مجلس و مرکز پژوهش‌ها و نمایندگان دستگاه‌های اجرایی بود، به تصویب مجلس رسید و با توجه به جامعیت این طرح، محتوای طرح تشکیل «سازمان ملی مهارت» نیز به این طرح ارجاع شد.

بررسی مجموعه طرح‌ها و لایحه‌های مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در این 9 دوره به تفکیک لایحه‌های مربوط به «بودجه‌های سنواتی و قانون برنامه» و «سایر طرح‌ها» نشان می‌دهد که از مجموع 67 طرح و لایحه مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای، 41 طرح و لایحه مربوط به برنامه و بودجه‌اند و تنها 26 طرح و لایحه به موضوع‌های خاص آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای اختصاص دارند (جدول 1).

فصل سوم: بررسی نتایج قانون‌گذاری در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای

• دو لایحه مربوط به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است که موادی از آن‌ها به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای ارتباط دارند.

• از مجموع 24 طرح و لایحه اختصاصی مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای،‌ تاکنون فقط شش طرح و سه لایحه تصویب شده است.

• همان‌گونه که ذکر شد، تاکنون در لایحه‌های بودجه، به دلیل بین دستگاهی بودن، ردیف‌های متنوعی به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای اختصاص یافته‌اند. اما در بندهای ماده واحده کمتر اثری از توجه به آن دیده می‌شود.

مهم‌ترین بندهای ماده واحده قانون بودجه سنواتی در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای عبارت‌اند:

1. تبصره «75» قانون بودجه سال 1362: امکان کسب درامد اختصاصی از محل فروش محصولات.

2. بند «110» قانون بودجه سال 1390: تشکیل دانشگاه فنی‌وحرفه‌ای.

احکام مصوب برنامه‌های توسعه در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای عبارت‌اند از:

• تبصره‌های «24» و «26» قانون برنامه اول توسعه: ایجاد نهاد متمرکز در سیاست‌گذاری آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای.

• بند «د» تبصره «95»، جزء‌های «7» و «10» از بخش 5 مواد و جزء‌های «14 ـ 7» و «15 ـ 7» برنامه دوم توسعه: تربیت نیروی انسانی مورد نیاز و افزایش کمیت و کیفیت آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در کنار دیگر آموزش‌ها.

• ماده‌های «146» و «151» قانون برنامه سوم توسعه: تشکیل ستاد هماهنگی آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای و انحلال شوراهای کارآموزی،‌ شورای عالی هماهنگی فنی‌وحرفه‌ای و شورای عالی علمی و کاربردی.

• ماده «55» قانون برنامه چهارم توسعه: ایجاد نهاد هماهنگ‌کننده آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای.

• ماده «21» قانون برنامه پنجم توسعه (و مواد 23 ـ 80 ـ 194 و 195): سیاست‌گذاری واحد، رتبه‌بندی مراکز ارائه‌کننده،‌ تدوین و اجرای صلاحیت حرفه‌ای و ...)

احکام مصوب در قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای عبارت‌اند از:

• تبصره «75» قانون بودجه سال 1362 به‌عنوان ماده «12» قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت تصویب شد. محتوای این تبصره،‌ به‌عنوان تبصره به ماده «61» قانون وصول برخی از درامدهای دولت و مصرف آن در موارد معین الحاق شد.

• تبصره «ب» ماده «65» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت.

در یک نگاه اجمالی، طی 9 دوره مجلس شورای اسلامی، در مجموع 2916 قانون به تصویب رسیده است. سهم آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای به غیر از قوانین برنامه و بودجه تنها 9 قانون است (3 لایحه و 6 طرح)؛ چیزی در حدود سه دهم درصد. با احتساب قوانین بودجه و برنامه‌های توسعه (مجموعاً 52 قانون) سهم آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای 78/1 درصد است (جدول 2).

از میان قوانینی که تاکنون به تصویب رسیده‌اند، جامع‌ترین آن‌ها نظام جامع آموزش و تربیت فنی‌وحرفه‌ای و مهارتی است. نکات برجسته این قانون عبارت‌اند از:

بخش اهداف: توجه به سیاست‌های کلی نظام، توجه به مهم‌ترین اسناد بین‌المللی، توجه به واقعیت‌های اجتماعی جامعه در حوزه اشتغال و مهارت، توجه به اقسام روش‌های یادگیری (حضوری، نیمه‌حضوری و غیرحضوری ـ ماده 1).

ساختارها و نهادهای ملی: تدوین و اجرای چارچوب صلاحیت‌ حرفه‌ای ملی (ماده 7)، شکل‌گیری ساختارهای لازم برای کسب شایستگی‌های نوآوری وکارآفرینی، تشکیل شورای عالی آموزش‌وتربیت فنی‌وحرفه‌ای و مهارتی (ماده ٥)، تشکیل مراکز سنجش زیر نظر شورای عالی با مشارکت نظام‌های حرفه‌ای (ماده 9)، و تدوین تصویب استانداردهای آموزش، ارزشیابی و شایستگی‌های حرفه (ماده 7).

امید است با اجرای درست و به موقع این قانون راهی برای جبران کاستی‌های زیاد در این مسیر ایجاد شود.

نتیجه‌گیری و پیشنهاد

بررسی 9 دوره قانون‌گذاری در حوزه آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای حاکی از آن است که سهم این آموزش‌ها از قوانین کشور سهم بسیار کمی است که بخش عمده آن قوانین بودجه سنواتی و پس از آن موادی از قوانین برنامه‌های توسعه است. در هر پنج برنامه احکام مرتبط با آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای دیده می‌شوند.

اما با توجه به کلی بودن این احکام، بین دستگاهی بودن آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای، و نداشتن متولی، می‌توان گفت تقریباً اهداف هیچ کدام از برنامه‌های توسعه در این حیطه محقق نشده‌اند. احکام به‌صورت جزئی در برخی دستگاه‌ها اجرا شده‌اند، اما مفاد حکم به‌صورت کامل محقق نشده است.

این امر نشان از محجوریت آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای در کشور دارد. چنانچه در نظام آموزشی نیز هنوز به چشم آموزش‌های درجه دو به آن‌ها نگاه می‌شود. در حالی‌که سایر کشورها، به‌خصوص کشورهای اروپایی و در دهه‌های اخیر، برخی از کشورهای آسیایی که رشد و توسعه قابل‌توجهی داشته‌اند، بخش عمده آموزش‌های خود را به آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای اختصاص داده‌اند.

پیشنهاد می‌شود که با رفع موانع اجرای «قانون نظام جامع آموزش و تربیت فنی‌وحرفه‌ای و مهارت‌آموزی»، با تعیین متولی برای این آموزش‌ها، قدم اول در راه‌ ارتقای کمی‌وکیفی، هماهنگی و سیاست‌گذاری واحد و اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، اشتغال و جمعیت برداشته شود.

منابع

1. قانون برنامه اول توسعه.

2. قانون برنامه دوم توسعه.

3. قانون برنامه سوم توسعه.

4. قانون برنامه چهارم توسعه.

5. قانون برنامه پنجم توسعه.

6. قوانین بودجه سنواتی از سال 1358 تا 1395.

7. قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت.

8. قانون الحاق موادی به قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت.

9. قانون کارآموزی.

10. اساسنامه صندوق کارآموزی.

11. قانون برنامه هفت ساله پنجم توسعه (قبل از انقلاب)

12. فهرست موضوعی طرح‌ها و لایحه‌های 9 دوره مجلس شورای اسلامی.

13. قانون کار.

14. طرح‌ها و لایحه‌های مذکور در متن.